劉雙舟：論拍賣法的適用范圍

 

關(guān)于拍賣法調(diào)整范圍的爭論主要集中在兩個方面：一是拍賣法的調(diào)整范圍是否僅限于拍賣企業(yè)進行的拍賣活動；二是民事強制執(zhí)行中的拍賣是否屬于拍賣法的調(diào)整范圍。

 

在拍賣實踐中，除了拍賣企業(yè)進行的拍賣活動外，還有一些由非拍賣企業(yè)舉辦的拍賣活動。比如，一般商業(yè)活動主體自行采用競價方式進行的商品交易是否受拍賣法的約束？國土、糧油等國家機關(guān)或企事業(yè)單位舉辦的由非注冊拍賣師主持的拍賣活動是否受拍賣法規(guī)范？網(wǎng)絡(luò)拍賣活動是否受拍賣法的規(guī)范，等等。在這些領(lǐng)域，關(guān)于拍賣法適用范圍的爭論還比較激烈。其中在國有土地使用權(quán)拍賣中關(guān)于拍賣法適用范圍的爭論最為突出。

 

在拍賣法頒布實施后，各地土地管理部門與拍賣界在關(guān)于土地使用權(quán)拍賣的問題上就拍賣法的適用范圍問題產(chǎn)生了不同的認識。原國家土地管理局針對地方土地管理部門《關(guān)于對土地使用權(quán)拍賣有關(guān)問題》的請示作出了《批復(fù)》，認為《拍賣法》中所指的拍賣在其含義、性質(zhì)、范圍等方面均與土地使用權(quán)出讓的拍賣有明顯不同。我國《憲法》第40條第4款和《土地管理法》第2條第2款都明確規(guī)定，任何組織或者個人不得買賣土地?！杜馁u法》第7條也明確規(guī)定：“法律、行政法規(guī)禁止買賣的物品或者財產(chǎn)權(quán)利，不得作為拍賣標(biāo)的”，因此，土地使用權(quán)拍賣出讓不能適用《拍賣法》。根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》和國務(wù)院55號令等法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，土地使用權(quán)出讓由市、縣人民政府土地管理部門具體組織實施，采用拍賣方式出讓國有土地使用權(quán)的，經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地管理部門具體組織進行。

 

1999年，主管拍賣業(yè)的原國家國內(nèi)貿(mào)易局針對土地使用權(quán)拍賣中存在的一些問題發(fā)出了《關(guān)于土地使用權(quán)拍賣中有關(guān)問題的通知》（國貿(mào)局發(fā)營銷字[1999]第126號），認為國有土地使用權(quán)拍賣屬于拍賣法調(diào)整的范圍，要求國有士地使用權(quán)拍賣活動由拍賣企業(yè)進行?！锻ㄖ钒l(fā)出后，在各地土地管理部門引起強烈反響，國土資源部立即向原國家國內(nèi)貿(mào)易局致函，即《關(guān)于土地使用權(quán)拍賣有關(guān)問題的函》（國土資廳函[1999]255號），指出：土地使用權(quán)拍賣不屬于《拍賣法》調(diào)整的范圍，《拍賣法》第二條明確規(guī)定：“本法適用于中華人民共和國境內(nèi)拍賣企業(yè)進行的拍賣活動。”因此，《拍賣法》的適用范圍僅限于拍賣企業(yè)進行的拍賣活動，”不得另加擴展?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》、《土地管理法》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等法律法規(guī)明確規(guī)定，國有土地使用權(quán)出讓由市、縣人民政府負責(zé)，由市、縣人民政府土地行政主管部門具體組織實施。國有土地使用權(quán)拍賣作為國有土地使用權(quán)出讓的一種具體方式，同樣必須由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。市、縣人民政府土地行政主管部門在組織實施土地使用權(quán)拍賣過程中，根據(jù)需要也可將部分工作委托經(jīng)省級以上土地行政主管部門認證的具有國有土地使用權(quán)拍賣資格的拍賣企業(yè)承擔(dān)。國家國內(nèi)貿(mào)易局《關(guān)于土地使用權(quán)拍賣中有關(guān)問題的通知》將國有土地使用權(quán)拍賣納入《拍賣法》調(diào)整范圍，要求國有士地使用權(quán)拍賣必須由拍賣企業(yè)拍賣，是與《拍賣法》和《城市房地產(chǎn)管理法》、《土地管理法》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等法律法規(guī)的規(guī)定不一致的。為保證依法行政，希望國家國內(nèi)貿(mào)易局盡快發(fā)文糾正《關(guān)于土地使用權(quán)拍賣中有關(guān)問題的通知》的不正確表述，消除影響，并在今后的工作中加強部門協(xié)調(diào)與配合，共同做好有關(guān)工作。

 

拍賣界則普遍認為，拍賣是一種中介性的服務(wù)行為，具有較強的專業(yè)特性。通過拍賣企業(yè)由公告到展示及宣傳配合，最終經(jīng)過競價可以最大限度地實現(xiàn)土地使用權(quán)的資源價值。土地管理部門在土地開發(fā)利用過程中所做出的規(guī)劃、評估、勘測等各種工作，可以列為資源成本，通過拍賣進行適當(dāng)回收，不會損害土地管理部門的先期投入。在整個拍賣過程中，拍賣人將接受工商行政管理部門的監(jiān)督檢查，這種監(jiān)督有利于拍賣活動得以在公開、公平、公正的環(huán)境下展開競爭。而由土地管理部門自己組織的拍賣，不但其拍賣的主持者沒有進行過專業(yè)培訓(xùn)及考核，而且其拍賣活動也將失去工商行政管理部門的監(jiān)督檢查。拍賣是一種特殊的商業(yè)活動，從接受委托，到組織實施，具有較強的專業(yè)技能。在拍賣活動過程中，《拍賣法》是最具權(quán)威的適用法律，參與拍賣各方的行為都應(yīng)由《拍賣法》予以規(guī)范，是拍賣市場的準(zhǔn)入前提。

 

 

關(guān)于拍賣法適用范圍的第二個爭論焦點是民事強制執(zhí)行中的拍賣是否屬于拍賣法的調(diào)整范圍。由于最高人民法院有明確規(guī)定，人民法院民事強制執(zhí)行中的拍賣必須由拍賣企業(yè)來實施，因此這一爭論的焦點與上一個爭論不同，分歧主要在于人民法院作為拍賣委托人，其行為和法律責(zé)任是否適用拍賣法調(diào)整的問題，即拍賣人能否將委托法院當(dāng)作一般的委托人來對待。這個問題的核心是人民法院強制執(zhí)行的本質(zhì)問題。拍賣企業(yè)受人民法院的委托對被執(zhí)行人的財產(chǎn)進行拍賣，其行為是協(xié)助人民法院執(zhí)行的行為？還是拍賣法規(guī)定的拍賣行為？如果是前者，那么人民法院與拍賣人之間不應(yīng)當(dāng)是私法上“拍賣委托合同”關(guān)系，而應(yīng)當(dāng)是公法上的“協(xié)助公務(wù)”關(guān)系，兩者之間無須簽訂委托合同，只要人民法院作出協(xié)助執(zhí)行通知書即可。拍賣人不能通過拍賣法來追究人民法院的法律責(zé)任，當(dāng)然拍賣的一切法律后果均應(yīng)由人民法院通過公法來承擔(dān)。如果是后者，那么人民法院必須通過與拍賣人簽訂正式的委托拍賣合同來建立關(guān)系，而且這種關(guān)系是一種平等的私法關(guān)系，人民法院只是一個普通的拍賣委托人，應(yīng)當(dāng)享受拍賣法規(guī)定的委托人權(quán)利和履行拍賣法規(guī)定的委托人的義務(wù)，甚至可以成為拍賣糾紛中的當(dāng)事人。

 

目前，在民事強制執(zhí)行拍賣實踐中，人民法院的地位是模糊的。一方面是事實上的拍賣委托人，另一方面在出現(xiàn)拍賣糾紛時，人民法院又不能承擔(dān)拍賣當(dāng)事人的法律責(zé)任，游離于拍賣法之外。

 

拍賣法是一個時代的產(chǎn)物，產(chǎn)生于我國經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的歷史時期，不可避免地帶有其產(chǎn)生時代的痕跡。在將發(fā)展和完善社會主義市場經(jīng)濟作為其主要立法目的的同時，也很自然地將約束和管理拍賣企業(yè)放在了一個重要的位置?，F(xiàn)行拍賣法在適用范圍方面存在的模糊性，給我國拍賣業(yè)的發(fā)展帶來了諸多不便，拍賣法的修改和完善勢在必行。相信關(guān)于土地等拍賣中存在的問題隨著拍賣法的修改和完善也將會逐步得到解決。

 

在我國，根據(jù)委托人性質(zhì)的不同，可以將拍賣分為任意拍賣與強制拍賣。強制拍賣是法律規(guī)定的一項重要執(zhí)行措施。一般是指在民事執(zhí)行程序中，法院為了實現(xiàn)申請執(zhí)行人的債權(quán)，根據(jù)法律規(guī)定強制拍賣被查封、扣押、凍結(jié)的被執(zhí)行財產(chǎn)以獲得拍賣價款的行為。拍賣法適用于中華人民共和國境內(nèi)拍賣企業(yè)進行的拍賣活動。拍賣企業(yè)接受人民法院的委托所從事的強制拍賣活動也屬于拍賣法規(guī)范的范圍，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照拍賣法的要求進行。

 

需要注意的是，雖然拍賣法規(guī)定該法適用于中華人民共和國境內(nèi)拍賣企業(yè)進行的拍賣活動。但是由于拍賣法律關(guān)系包括多方當(dāng)事人，除了拍賣人外，還有委托人、競買人和買受人。事實上，所有當(dāng)事人在拍賣過程中的行為都是拍賣法調(diào)整的對象。將拍賣法片面地理解為只是規(guī)范拍賣人行為的法的觀念是不正確的。比如拍賣法第六十七條就規(guī)定，外國人、外國企業(yè)和組織在中華人民共和國境內(nèi)委托拍賣或者參加競買的，適用本法。

 

根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，其他拍賣主體的拍賣行為也可以參照拍賣法的規(guī)定執(zhí)行。比如《中華人民共和國海事訴訟特別程序法》第三章“海事請求保全”第二節(jié)“船舶的扣押與拍賣”中就規(guī)定：船舶扣押期間屆滿，被請求人不提供擔(dān)保，而且船舶不宜繼續(xù)扣押的，海事請求人可以在提起訴訟或者申請仲裁后，向扣押船舶的海事法院申請拍賣船舶。海事法院裁定拍賣船舶，應(yīng)當(dāng)通過報紙或者其他新聞媒體發(fā)布公告。拍賣外籍船舶的，應(yīng)當(dāng)通過對外發(fā)行的報紙或者其他新聞媒體發(fā)布公告。拍賣船舶的公告期間不少于三十日。拍賣船舶由拍賣船舶委員會實施。拍賣船舶委員會由海事法院指定的本院執(zhí)行人員和聘請的拍賣師、驗船師三人或者五人組成。拍賣船舶委員會組織對船舶鑒定、估價；組織和主持拍賣；與競買人簽訂拍賣成交確認書；辦理船舶移交手續(xù)。拍賣船舶委員會對海事法院負責(zé)，受海事法院監(jiān)督。除本節(jié)規(guī)定的以外，拍賣適用《中華人民共和國拍賣法》的有關(guān)規(guī)定。因此，拍賣法的適用范圍可能由于其他法律法規(guī)的特別規(guī)定而超出我國境內(nèi)“拍賣企業(yè)進行的拍賣活動”。

 

此外，對于其他非拍賣主體的“拍賣”活動，拍賣法及其相關(guān)法規(guī)、規(guī)章也并非完全不具有法律效力。拍賣法第六十條規(guī)定，違反本法第十一條的規(guī)定，未經(jīng)許可登記設(shè)立拍賣企業(yè)的，由工商行政管理部門予以取締，沒收違法所得，并可以處違法所得一倍以上五倍以下的罰款?！杜馁u管理辦法》（商務(wù)部令2004年第24號）第四十六條規(guī)定，未經(jīng)許可從事經(jīng)營性拍賣活動的企業(yè)，應(yīng)依照國家有關(guān)規(guī)定予以取締。這些規(guī)定說明：未經(jīng)許可登記設(shè)立的“拍賣企業(yè)”不具備拍賣企業(yè)資格；任何不具備拍賣企業(yè)資格的企業(yè)均無權(quán)從事“經(jīng)營性”拍賣活動。否則將不發(fā)生拍賣的效力，并將受到法律制裁。

 

文章來源：劉雙舟著《中國拍賣制度研究》，中國財政經(jīng)濟出版社2009年6月版，第67-69頁。