劉雙舟：論拍賣法的適用范圍

 

關(guān)于拍賣法調(diào)整范圍的爭(zhēng)論主要集中在兩個(gè)方面：一是拍賣法的調(diào)整范圍是否僅限于拍賣企業(yè)進(jìn)行的拍賣活動(dòng)；二是民事強(qiáng)制執(zhí)行中的拍賣是否屬于拍賣法的調(diào)整范圍。

 

在拍賣實(shí)踐中，除了拍賣企業(yè)進(jìn)行的拍賣活動(dòng)外，還有一些由非拍賣企業(yè)舉辦的拍賣活動(dòng)。比如，一般商業(yè)活動(dòng)主體自行采用競(jìng)價(jià)方式進(jìn)行的商品交易是否受拍賣法的約束？國(guó)土、糧油等國(guó)家機(jī)關(guān)或企事業(yè)單位舉辦的由非注冊(cè)拍賣師主持的拍賣活動(dòng)是否受拍賣法規(guī)范？網(wǎng)絡(luò)拍賣活動(dòng)是否受拍賣法的規(guī)范，等等。在這些領(lǐng)域，關(guān)于拍賣法適用范圍的爭(zhēng)論還比較激烈。其中在國(guó)有土地使用權(quán)拍賣中關(guān)于拍賣法適用范圍的爭(zhēng)論最為突出。

 

在拍賣法頒布實(shí)施后，各地土地管理部門與拍賣界在關(guān)于土地使用權(quán)拍賣的問(wèn)題上就拍賣法的適用范圍問(wèn)題產(chǎn)生了不同的認(rèn)識(shí)。原國(guó)家土地管理局針對(duì)地方土地管理部門《關(guān)于對(duì)土地使用權(quán)拍賣有關(guān)問(wèn)題》的請(qǐng)示作出了《批復(fù)》，認(rèn)為《拍賣法》中所指的拍賣在其含義、性質(zhì)、范圍等方面均與土地使用權(quán)出讓的拍賣有明顯不同。我國(guó)《憲法》第40條第4款和《土地管理法》第2條第2款都明確規(guī)定，任何組織或者個(gè)人不得買賣土地。《拍賣法》第7條也明確規(guī)定：“法律、行政法規(guī)禁止買賣的物品或者財(cái)產(chǎn)權(quán)利，不得作為拍賣標(biāo)的”，因此，土地使用權(quán)拍賣出讓不能適用《拍賣法》。根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》和國(guó)務(wù)院55號(hào)令等法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，土地使用權(quán)出讓由市、縣人民政府土地管理部門具體組織實(shí)施，采用拍賣方式出讓國(guó)有土地使用權(quán)的，經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地管理部門具體組織進(jìn)行。

 

1999年，主管拍賣業(yè)的原國(guó)家國(guó)內(nèi)貿(mào)易局針對(duì)土地使用權(quán)拍賣中存在的一些問(wèn)題發(fā)出了《關(guān)于土地使用權(quán)拍賣中有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)貿(mào)局發(fā)營(yíng)銷字[1999]第126號(hào)），認(rèn)為國(guó)有土地使用權(quán)拍賣屬于拍賣法調(diào)整的范圍，要求國(guó)有士地使用權(quán)拍賣活動(dòng)由拍賣企業(yè)進(jìn)行?！锻ㄖ钒l(fā)出后，在各地土地管理部門引起強(qiáng)烈反響，國(guó)土資源部立即向原國(guó)家國(guó)內(nèi)貿(mào)易局致函，即《關(guān)于土地使用權(quán)拍賣有關(guān)問(wèn)題的函》（國(guó)土資廳函[1999]255號(hào)），指出：土地使用權(quán)拍賣不屬于《拍賣法》調(diào)整的范圍，《拍賣法》第二條明確規(guī)定：“本法適用于中華人民共和國(guó)境內(nèi)拍賣企業(yè)進(jìn)行的拍賣活動(dòng)。”因此，《拍賣法》的適用范圍僅限于拍賣企業(yè)進(jìn)行的拍賣活動(dòng)，”不得另加擴(kuò)展。《城市房地產(chǎn)管理法》、《土地管理法》、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等法律法規(guī)明確規(guī)定，國(guó)有土地使用權(quán)出讓由市、縣人民政府負(fù)責(zé)，由市、縣人民政府土地行政主管部門具體組織實(shí)施。國(guó)有土地使用權(quán)拍賣作為國(guó)有土地使用權(quán)出讓的一種具體方式，同樣必須由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。市、縣人民政府土地行政主管部門在組織實(shí)施土地使用權(quán)拍賣過(guò)程中，根據(jù)需要也可將部分工作委托經(jīng)省級(jí)以上土地行政主管部門認(rèn)證的具有國(guó)有土地使用權(quán)拍賣資格的拍賣企業(yè)承擔(dān)。國(guó)家國(guó)內(nèi)貿(mào)易局《關(guān)于土地使用權(quán)拍賣中有關(guān)問(wèn)題的通知》將國(guó)有土地使用權(quán)拍賣納入《拍賣法》調(diào)整范圍，要求國(guó)有士地使用權(quán)拍賣必須由拍賣企業(yè)拍賣，是與《拍賣法》和《城市房地產(chǎn)管理法》、《土地管理法》、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等法律法規(guī)的規(guī)定不一致的。為保證依法行政，希望國(guó)家國(guó)內(nèi)貿(mào)易局盡快發(fā)文糾正《關(guān)于土地使用權(quán)拍賣中有關(guān)問(wèn)題的通知》的不正確表述，消除影響，并在今后的工作中加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)與配合，共同做好有關(guān)工作。

 

拍賣界則普遍認(rèn)為，拍賣是一種中介性的服務(wù)行為，具有較強(qiáng)的專業(yè)特性。通過(guò)拍賣企業(yè)由公告到展示及宣傳配合，最終經(jīng)過(guò)競(jìng)價(jià)可以最大限度地實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)的資源價(jià)值。土地管理部門在土地開發(fā)利用過(guò)程中所做出的規(guī)劃、評(píng)估、勘測(cè)等各種工作，可以列為資源成本，通過(guò)拍賣進(jìn)行適當(dāng)回收，不會(huì)損害土地管理部門的先期投入。在整個(gè)拍賣過(guò)程中，拍賣人將接受工商行政管理部門的監(jiān)督檢查，這種監(jiān)督有利于拍賣活動(dòng)得以在公開、公平、公正的環(huán)境下展開競(jìng)爭(zhēng)。而由土地管理部門自己組織的拍賣，不但其拍賣的主持者沒(méi)有進(jìn)行過(guò)專業(yè)培訓(xùn)及考核，而且其拍賣活動(dòng)也將失去工商行政管理部門的監(jiān)督檢查。拍賣是一種特殊的商業(yè)活動(dòng)，從接受委托，到組織實(shí)施，具有較強(qiáng)的專業(yè)技能。在拍賣活動(dòng)過(guò)程中，《拍賣法》是最具權(quán)威的適用法律，參與拍賣各方的行為都應(yīng)由《拍賣法》予以規(guī)范，是拍賣市場(chǎng)的準(zhǔn)入前提。

 

 

關(guān)于拍賣法適用范圍的第二個(gè)爭(zhēng)論焦點(diǎn)是民事強(qiáng)制執(zhí)行中的拍賣是否屬于拍賣法的調(diào)整范圍。由于最高人民法院有明確規(guī)定，人民法院民事強(qiáng)制執(zhí)行中的拍賣必須由拍賣企業(yè)來(lái)實(shí)施，因此這一爭(zhēng)論的焦點(diǎn)與上一個(gè)爭(zhēng)論不同，分歧主要在于人民法院作為拍賣委托人，其行為和法律責(zé)任是否適用拍賣法調(diào)整的問(wèn)題，即拍賣人能否將委托法院當(dāng)作一般的委托人來(lái)對(duì)待。這個(gè)問(wèn)題的核心是人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的本質(zhì)問(wèn)題。拍賣企業(yè)受人民法院的委托對(duì)被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行拍賣，其行為是協(xié)助人民法院執(zhí)行的行為？還是拍賣法規(guī)定的拍賣行為？如果是前者，那么人民法院與拍賣人之間不應(yīng)當(dāng)是私法上“拍賣委托合同”關(guān)系，而應(yīng)當(dāng)是公法上的“協(xié)助公務(wù)”關(guān)系，兩者之間無(wú)須簽訂委托合同，只要人民法院作出協(xié)助執(zhí)行通知書即可。拍賣人不能通過(guò)拍賣法來(lái)追究人民法院的法律責(zé)任，當(dāng)然拍賣的一切法律后果均應(yīng)由人民法院通過(guò)公法來(lái)承擔(dān)。如果是后者，那么人民法院必須通過(guò)與拍賣人簽訂正式的委托拍賣合同來(lái)建立關(guān)系，而且這種關(guān)系是一種平等的私法關(guān)系，人民法院只是一個(gè)普通的拍賣委托人，應(yīng)當(dāng)享受拍賣法規(guī)定的委托人權(quán)利和履行拍賣法規(guī)定的委托人的義務(wù)，甚至可以成為拍賣糾紛中的當(dāng)事人。

 

目前，在民事強(qiáng)制執(zhí)行拍賣實(shí)踐中，人民法院的地位是模糊的。一方面是事實(shí)上的拍賣委托人，另一方面在出現(xiàn)拍賣糾紛時(shí)，人民法院又不能承擔(dān)拍賣當(dāng)事人的法律責(zé)任，游離于拍賣法之外。

 

拍賣法是一個(gè)時(shí)代的產(chǎn)物，產(chǎn)生于我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的歷史時(shí)期，不可避免地帶有其產(chǎn)生時(shí)代的痕跡。在將發(fā)展和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為其主要立法目的的同時(shí)，也很自然地將約束和管理拍賣企業(yè)放在了一個(gè)重要的位置?，F(xiàn)行拍賣法在適用范圍方面存在的模糊性，給我國(guó)拍賣業(yè)的發(fā)展帶來(lái)了諸多不便，拍賣法的修改和完善勢(shì)在必行。相信關(guān)于土地等拍賣中存在的問(wèn)題隨著拍賣法的修改和完善也將會(huì)逐步得到解決。

 

在我國(guó)，根據(jù)委托人性質(zhì)的不同，可以將拍賣分為任意拍賣與強(qiáng)制拍賣。強(qiáng)制拍賣是法律規(guī)定的一項(xiàng)重要執(zhí)行措施。一般是指在民事執(zhí)行程序中，法院為了實(shí)現(xiàn)申請(qǐng)執(zhí)行人的債權(quán)，根據(jù)法律規(guī)定強(qiáng)制拍賣被查封、扣押、凍結(jié)的被執(zhí)行財(cái)產(chǎn)以獲得拍賣價(jià)款的行為。拍賣法適用于中華人民共和國(guó)境內(nèi)拍賣企業(yè)進(jìn)行的拍賣活動(dòng)。拍賣企業(yè)接受人民法院的委托所從事的強(qiáng)制拍賣活動(dòng)也屬于拍賣法規(guī)范的范圍，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照拍賣法的要求進(jìn)行。

 

需要注意的是，雖然拍賣法規(guī)定該法適用于中華人民共和國(guó)境內(nèi)拍賣企業(yè)進(jìn)行的拍賣活動(dòng)。但是由于拍賣法律關(guān)系包括多方當(dāng)事人，除了拍賣人外，還有委托人、競(jìng)買人和買受人。事實(shí)上，所有當(dāng)事人在拍賣過(guò)程中的行為都是拍賣法調(diào)整的對(duì)象。將拍賣法片面地理解為只是規(guī)范拍賣人行為的法的觀念是不正確的。比如拍賣法第六十七條就規(guī)定，外國(guó)人、外國(guó)企業(yè)和組織在中華人民共和國(guó)境內(nèi)委托拍賣或者參加競(jìng)買的，適用本法。

 

根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，其他拍賣主體的拍賣行為也可以參照拍賣法的規(guī)定執(zhí)行。比如《中華人民共和國(guó)海事訴訟特別程序法》第三章“海事請(qǐng)求保全”第二節(jié)“船舶的扣押與拍賣”中就規(guī)定：船舶扣押期間屆滿，被請(qǐng)求人不提供擔(dān)保，而且船舶不宜繼續(xù)扣押的，海事請(qǐng)求人可以在提起訴訟或者申請(qǐng)仲裁后，向扣押船舶的海事法院申請(qǐng)拍賣船舶。海事法院裁定拍賣船舶，應(yīng)當(dāng)通過(guò)報(bào)紙或者其他新聞媒體發(fā)布公告。拍賣外籍船舶的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)對(duì)外發(fā)行的報(bào)紙或者其他新聞媒體發(fā)布公告。拍賣船舶的公告期間不少于三十日。拍賣船舶由拍賣船舶委員會(huì)實(shí)施。拍賣船舶委員會(huì)由海事法院指定的本院執(zhí)行人員和聘請(qǐng)的拍賣師、驗(yàn)船師三人或者五人組成。拍賣船舶委員會(huì)組織對(duì)船舶鑒定、估價(jià)；組織和主持拍賣；與競(jìng)買人簽訂拍賣成交確認(rèn)書；辦理船舶移交手續(xù)。拍賣船舶委員會(huì)對(duì)海事法院負(fù)責(zé)，受海事法院監(jiān)督。除本節(jié)規(guī)定的以外，拍賣適用《中華人民共和國(guó)拍賣法》的有關(guān)規(guī)定。因此，拍賣法的適用范圍可能由于其他法律法規(guī)的特別規(guī)定而超出我國(guó)境內(nèi)“拍賣企業(yè)進(jìn)行的拍賣活動(dòng)”。

 

此外，對(duì)于其他非拍賣主體的“拍賣”活動(dòng)，拍賣法及其相關(guān)法規(guī)、規(guī)章也并非完全不具有法律效力。拍賣法第六十條規(guī)定，違反本法第十一條的規(guī)定，未經(jīng)許可登記設(shè)立拍賣企業(yè)的，由工商行政管理部門予以取締，沒(méi)收違法所得，并可以處違法所得一倍以上五倍以下的罰款?！杜馁u管理辦法》（商務(wù)部令2004年第24號(hào)）第四十六條規(guī)定，未經(jīng)許可從事經(jīng)營(yíng)性拍賣活動(dòng)的企業(yè)，應(yīng)依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定予以取締。這些規(guī)定說(shuō)明：未經(jīng)許可登記設(shè)立的“拍賣企業(yè)”不具備拍賣企業(yè)資格；任何不具備拍賣企業(yè)資格的企業(yè)均無(wú)權(quán)從事“經(jīng)營(yíng)性”拍賣活動(dòng)。否則將不發(fā)生拍賣的效力，并將受到法律制裁。

 

文章來(lái)源：劉雙舟著《中國(guó)拍賣制度研究》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2009年6月版，第67-69頁(yè)。