昨日《新京報》頭版發(fā)表了一張很有趣的照片，藝術(shù)家們正在暴打一個不明身份的家伙。事情的起因是，位于北京朝陽區(qū)的二十幾處藝術(shù)家聚集地即將被拆遷，藝術(shù)家們用行為藝術(shù)、裝置藝術(shù)進行維權(quán)。其間有不明身份者闖入騷擾，藝術(shù)家憤而反擊。導致這些藝術(shù)家失去家園的制度，就是土地儲備制度。
就在前不久，北京、上海等城市發(fā)布了規(guī)模龐大的土地儲備計劃。僅在北京朝陽區(qū)納入未來3年儲備計劃的土地就有30平方公里，最終將至少完成34平方公里，涉及人口10萬人。該區(qū)區(qū)長自豪地解釋，34平方公里大概相當于北京的兩個城區(qū)。但是，如此巨大規(guī)模的土地儲備，合乎憲法2004年修訂案和《物權(quán)法》關(guān)于土地征收的公共利益要求嗎?
土地儲備是上世紀90年代以來城市政府“經(jīng)營”城市、獲取土地財政的主要工具。1996年，上海市成立土地發(fā)展中心，這是國內(nèi)第一家土地儲備機構(gòu)。有趣的是，在改制運轉(zhuǎn)的十年間，沒有任何國家級法律法規(guī)調(diào)整地方政府的這一活動。一直到2007年底，國土資源部、財政部、中國人民銀行才在中央政府調(diào)控房地產(chǎn)市場的組合政策中，聯(lián)合制定發(fā)布了《土地儲備管理辦法》。
土地儲備實際上由兩個環(huán)節(jié)構(gòu)成：第一個環(huán)節(jié)，土地儲備機構(gòu)依據(jù)政府的政令，收購農(nóng)村集體持有的土地的所有權(quán)或者收購城市居民、單位占有的國有土地使用權(quán)，按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，對土地進行前期開發(fā)整理與儲備。第二個環(huán)節(jié)，這些土地將通過招、拍、掛等程序，流入房地產(chǎn)開發(fā)商手中。人們通常所說的土地一級市場，通常就是土地儲備機構(gòu)在操作。
由此可以看出，土地儲備的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是第一個環(huán)節(jié)，即土地產(chǎn)權(quán)的征收，不論是征收農(nóng)民享有所有權(quán)的農(nóng)村集體土地，還是征收市民享有使用權(quán)的國有土地。只有完成征收，才有后來的出售。
關(guān)于征收，憲法2004年修訂案和《物權(quán)法》第四十二條有明確規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。”我可以大膽地說，所有土地儲備都不可能屬于法律所說的這種“公共利益”。
理由很簡單：公共利益必然是具體的、個別的。因為，只有當公共利益是具體的、個別的，它才是可以被辨論、被確認的。換一個角度看，所有合法的土地產(chǎn)權(quán)征收，都必然是小塊的。小到多小的程度，自然難以一概而論，但至少有一點是明確的：政府或者其他征收者可以明確地說明該幅土地未來的具體用途，比如，興建一所學校、醫(yī)院，或者建設一條市政道路。唯有如此，被劃入征收范圍內(nèi)的土地的產(chǎn)權(quán)持有人才有可能對該征收是否屬于公共利益與政府進行論辯，他的權(quán)益才能得到足夠保障。
而土地儲備機構(gòu)在征收土地的時候，通常是沒有具體目的、具體用途設想的。就像北京市朝陽區(qū)，一下子把30多平方公里的鄉(xiāng)村劃入土地儲備范圍。顯然，政府根本不可能對如此廣大面積的土地，有任何明確的用途安排。當政府說這種征收活動是“為了公共利益”的時候，這是一個根本無法討論的問題。僅僅因為這一點，這個公共利益就不可能成立。
《土地儲備管理辦法》第一條同樣說明，按照土地儲備機制而進行的征收，不是“為了公共利益的需要”。制定土地儲備管理辦法的目的是“加強土地調(diào)控，規(guī)范土地市場運行，促進土地節(jié)約集約利用，提高建設用地保障能力”，政府或許可以追求這些宏觀政策目標，但這些與《物權(quán)法》所說的公共利益，一點也不搭界。而沒有公共利益前提，政府就不能征收土地。
由此可以看出，土地儲備制度是違反憲法、《物權(quán)法》關(guān)于征收的明文規(guī)定的。而違法的土地儲備制度，也是暴力拆遷泛濫的制度基礎。《城市房屋拆遷管理條例》只是諸多暴力拆遷事件的后因，土地儲備制度則是這類事件的牽引?，F(xiàn)在，政府已經(jīng)宣告將廢除《城市房屋拆遷管理制度》。如果政府尊重法律，那就應當立即廢除土地儲備制度。
事實上，從法理上說，《土地儲備管理辦法》的制訂頒布就是逆法而行。因為，當此規(guī)章頒布之時，《物權(quán)法》已經(jīng)開始實施。從這個角度看，這個行政規(guī)章比《城市房屋拆遷管理條例》的違法情形更為惡劣。拆遷條例還是在《物權(quán)法》頒布之前制訂的，這個管理辦法卻就在物權(quán)法實施后制定。同時，這個管理辦法的法律位階比拆遷條例更低，它只是《立法法》所說的“部門規(guī)章”，但它所調(diào)整的那個機構(gòu)卻一下子就可以征收一兩個城市那樣大面積的土地!(作者系北京學者)
【編輯：海英】
